SVK2016: Från välfärdsstat till konkurrensstat –  Var står vi efter årtionden med New Public Management? 

Jag vill betona NPMs hot mot demokratin och framför allt ta upp två saker. Dels hur individuella löner splittrar samhället och nöter ner motståndet. Och dels hur välfärdskleptokraterna för fram s.k. kvalitetskrav utanför det demokratiska systemet för att öppna för ökad privatisering.

I år är det 30 år sedan jag mötte NPM. Det kom i form av en fråga. ”Vilket är viktigast att undervisningen har hög kvalitet eller att den är lönsam?” Det var den fråga vi lärare fick. Och lönsamheten står fortfarande i centrum. Hela denna höst har välfärdskleptokraterna rasat över ryktena att den svenska regeringens utredning om vinst i välfärden skulle föreslå ett vinsttak för deras företag. När utredningen presenterades i tisdags nådde deras protester orkanstyrka.                                                                                    

Då som nu är lönsamheten viktigast för dem som vill att välfärden ska vara en marknad. Att privat verksamhet skulle göra välfärden billigare och bättre, hör vi inte längre. Överklagade upphandlingar och större kontrollerande byråkrati gör att billigt inte längre är ett argument.  Ett typiskt exempel på argumentation ger Sydsvenskans ekonomijournalist när han säger att han inte sett några trovärdiga bevis för att privata företag levererar sämre kvalitet i sina verksamheter.  I stället för bättre och billigare är argumentet alltså inte sämre.  

När det gäller de delar av välfärden som ännu inte privatiserats utan drabbats av NPM hör vi inte längre att det blir billigare. Tvärtom. Nyhetsrubrikerna talar dagligen om skyhöga kostnader för stafettläkare och sköterskor. Kostnaderna för inhyrda socialarbetare fyr-dubblades mellan 2013 (40 milj.) och 2015 (164 milj.) i de 40 största kommunerna i Sverige.

Mycket har förändrats under de 30 år som gått sedan mina arbetskamrater och jag förundrade mötte NPM. Vi fick stöd av vår fackförening men vi hade ingen strategi för hur vi skulle bemöta dem som inte ville diskutera kvalitet utan bara svarade att lärare var lata och inte jobbade lika mycket som andra människor. Vi inte var förändringsbenägna, menade de, och därför behövde de inte bry sig om våra synpunkter.  Att strunta i de anställdas kunskap är fortfarande kännetecknande för NPM.

I en nyutkommen bok skriver professor Widmalm vid Uppsala universitet att en av hans vänner med insikter om chefskurser berättat att det där ofta lärs ut vad som kallas ”ledningsansvar”. En anställd som håller med chefen om ett obekvämt beslut, ska man lyfta upp. En viktig taktik för att undanröja motståndare är uttröttning. Man ska låtsas lyssna och sedan göra vad som helst, till exempel tvärtom. Gång på gång. Det innehållsliga behöver inte respekteras.  Vi som varit utsatta för NPM känner igen oss.

För 30 år sedan förstod inte att vi mötte ett mycket större projekt, en nyliberal affärsplan för den offentliga sektorn med syfte att omvandla hela samhället, ja, alla sociala relationer till en marknad. Vi förstod inte att NPM bara var en del i en enorm offensiv som skedde på många olika plan t.ex. avreglering av banker och valutahandel, ändringar av skatte-  och pensionssystem. Det var många förändringar som inte verkade så stora i sig, men som tillsammans syftade till att omvandla samhället i grunden och att minska demokratiskt inflytande över samhällsutvecklingen.    

Ganska snart upphörde fackföreningarna att motsätta sig privatiseringar. I början av 1990-talet blev fackföreningsledarna våra motståndare. De accepterade inte bara privatiseringar. De tvingade medlemmarna att acceptera individuella löner, trots protester och trots att individuella löner är en tydlig taktik att splittra den fackliga sammanhållningen.  Många fackliga ledare fick sedan höga poster i staten och det privata näringslivet. Mest känd är TCO-ordföranden Björn Rosengren. Som näringslivsminister privatiserade han Telia. Nu är han ordförande i Norsk-svenska handelskammaren.

Under de 30 år som gått har det kommit fram en ständigt ökande kritik mot NPM men väldigt få konkreta alternativ.  Idag kan vi se ett ökat fackligt motstånd men också en dubbelhet. Fackförbundet Kommunal är den organisation som kommit längst när det gäller att konkret formulera alternativ till NPM. Plats för proffsen och Styrning för välfärdsproffs är två genomarbetade alternativ. Samtidigt har denna organisation, Kommunal, en ordförande som suttit i hemliga förhandlingar med välfärdskleptokrater om villkoren för att deras verksamhet ska kunna godkännas, s.k. certifiering.  

Förutom fackföreningen Kommunal har Svenska läkaresällskapet presenterat ett konkret alternativ, En värdefull vård. Kanske är det talande att denna organisation inte är läkarnas fackförening utan organisationen är inriktad på att främja vetenskaplig utveckling och spridande av medicinsk kunskap.   

Det motstånd mot NPM som vi ser idag kommer mest från enskilda individer. De drabbade ser bara snävt på sin egen verksamhet. De ser att kvaliteten blir lidande när viktigt arbete försvinner för att det inte kan mätas. De ser inte helheten, samhällsutvecklingen i stort. Mål- och resultatstyrningen ger inte ett övergripande uppdrag utan fokuserar på detaljerade mål som det går att sätta siffror på. Detta präglar motståndet som också blir individualiserat, snävt inriktat på den egna verksamheten.

Splittringen bland alla dem som jobbar i NPM-styrda verksamheter är det stora problemet. De drabbade säger upp sig och byter jobb. Ibland sker det kollektivt, i öppet protesterande grupper.  Men det är inte fackföreningen som leder kampen. I stället ser vi små grupper och enskilda individer, och en stor vilsenhet om strategin. 

Väldigt många protesterar inte. De bryter samman när arbetsvillkoren inte gör det möjligt att göra ett bra jobb. Det verkligt påtagliga beviset på hur dåligt NPM fungerar är att sjukskrivningstalen har ökat dramatiskt. NPM styr genom att manipulera och bryta ner människors integritet.  Man främjar en chefskultur som påminner om stalinismens.

Nyliberalismen ser mänskliga relationer som transaktioner. Det tvingar in ett marknadstänkande i alla sociala relationer. Ett medel är individuella löner. Det ändrar synsättet.  Det splittar. Att göra ett gott arbete blir inte längre en drivkraft. Din lön säger hur du värderas som människa.  Individuella löner flyttar lojaliteterna från samhället, medborgarna och arbetskamraterna till cheferna och organisationen, det s.k. varumärket.

Trots att fackföreningarna en gång skapades för att man var starkare gemensamt är inga svenska fackföreningar idag motståndare till individuella löner. Ett nytt exempel på hur individuella löner splittrar diskuteras nu bland lärare. Den svenska regeringen har lanserat något som kallas Lärarlyftet. 1/3 av lärarna har fått mellan 2 500 och 3 500 mer i månadslön. Fackföreningarna har godkänt detta. Protesterna är höga. Många lärare har blivit sjukskrivna och rekordmånga har bytt arbetsgivare mitt i terminen. Skolarbete och elever drabbas.

Dubbelheten, ambivalensen till NPM finns inte bara hos fackföreningarna. Den finns också hos den svenska regeringen. Trots en överenskommelse med Vänsterpartiet efter riksdagsvalet 2014 att utreda alternativ till NPM har det gått nästan två år innan civilminister Shekarabi utsett en tillitsdelegation som har börjat arbeta i höst.

Den ska ”utveckla en tillitsbaserad styrning med fokus på medarbetarnas kunskap. Målet är att de professionella i offentlig sektor ska tillåtas vara proffs”, och ”med detta skapas större nytta och kvalitet för medborgarna.” D.v.s. syftet är att skapa styrformer som är motsatsen till NPM. Tillitsdelegationens uppdrag är bland annat ”att genomföra projekt som främjar idé- och verksamhetsutveckling som omfattar hela styrkedjan, från den statliga nivån till genom-förandet i kommuner och landsting. Projekten ska följas av ett antal forskare.”  

Denna delegation som arbetar med demokratiutveckling lyder under Finansdepartementet trots att regeringen har en demokratiminister. Hon inte inkopplad på detta arbete. Frågan om demokratisk styrning betraktas som en ekonomifråga.

Det finns som jag sa en dubbelhet hos den svenska regeringen. Samtidigt som tillitsdelegationen börjat utreda alternativ till NPM så stöder regeringen ekonomiskt verksamhet som går ut på att visa att privata företag kan leverera lika god välfärd som offentlig verksamhet.  ISO-standarder hör vi inte mycket om i de här sammanhangen, men en av Sveriges viktigaste NPM-forskare, Patrik Hall, anger ISO-standarder som ett exempel på managementsystem.

Som jag sa i början talar välfärdskleptokraterna inte längre om effektivare, billigare och bättre, utan inte sämre kvalitet än offentlig verksamhet.  Ledaren för Moderaterna, det svenska högerpartiet, gick nyligen ut och krävde kvalitetskrav i välfärden. ISO-certifiering är ett medel som kan användas. Den jämställer offentlig och privat välfärd. Samtidigt som den svenska regeringen utsåg tillitsdelegationen gav den 3 miljoner kronor i bidrag till den organisation som arbetar fram s.k. ISO-standarder.  

VD för den svenska standardiseringsorganisationen är Thomas Idermark, som har en bakgrund som managementkonsult. Han säger: "Allt tyder på att standarder inom olika områden kommer att få en allt större betydelse både nationellt, internationellt och inom nya framväxande områden som t.ex. välfärdssektorn". I en intervju på standardiserings-organisationens hemsida framhåller han, att ” även i politiskt styrda organisationer kan standarder göra stor skillnad. Ofta är det en effektiv metod för att förändra och förbättra en verksamhet.”   

Från början handlade ISO-standarder om tekniska produkter, men de här organisationerna har inte ens lyckats göra Apples och Microsofts produkter helt kompatibla.  Expansionen av ISO-certifiering skedde efter att Thatcher lanserat British Standard BS 5750 och fick den att accepteras som ISO 9000 1987. Ur den utvecklades en standard för ledningssystem, ISO 9001. Den beskriver hur en organisation ska skapa administrativa rutiner och processer för det dagliga arbetet.

Thatcher avskydde demokrati och offentlig administration. Hon förändrade det byråkratiska landskapet och utvidgade rollen för kvasi-autonoma organisationer, som engelsmännen kallar quangos. De utgör en ny typ av byråkrati som inte är ansvariga inför någon demokratiskt vald församling. Ministern Shekarabi, han som tillsatte Tillitsdelegationen, har uttalat sig positivt om ISO-standarder. ”Alternativet är lagreglering, det är en annan väg”, sa han också.  Och han borde förstå det för han har varit forskare i juridik. 

Utan att det diskuteras offentligt växer en annan alternativ maktstruktur fram. Förr styrdes offentlig verksamhet av demokratiskt beslutade lagar och regler. Myndigheter kontrollerade att lagarna och reglerna följdes. ISO-standarder och certifiering är alltså motsatsen till demokratiskt beslutade lagar.  

Även om de formellt demokratiska institutionerna finns kvar, töms de på innehåll medan makten flyttar. Vi får det som den engelske sociologen Colin Crouch kallar postdemokrati och vissa andra forskare hybridstyre.  Den nya maktstrukturen har inte längre statliga myndigheter och demokratiskt valda politiker i toppen. 

Där sitter i stället kommersiella aktörer som lägger fram ISO-standarder.  Där ser välfärdskleptokraterna ”stora möjligheter för branschen själv att leda kvalitetsfrågorna genom fler konkreta handlingar.”

 I den kommitté som har tagit fram en standard för svensk ”kvalitetssäkring” av HVB-hem (Hem för Vård och Boende för barn och ungdomar) satt bl.a. ökända företag som Attendo,  Nytida Vardaga (som tidigare hette Carema) och flera andra aktiebolag.  Som gisslan fanns också SSR, fackförening för socialarbetare,  och Arbetsmiljöverket.

I Sverige finns nu mängder med verksamheter inom kommuner och landsting som är ISO-certifierade. T.o.m. kommundelar som Kolsva i Köpings kommun är ISO-certifierad. 

De krav som ISO-certifieringen ställer upp är en slags målstyrning. De som kontrollerar att målen uppfylls är konsulterna i certifieringsbolagen. Antalet konsulter har exploderat.  Och de kräver att kvaliteten i välfärden ska mätas.

Det som hänt under de senaste årtiondena är att politik har utvecklats till att bli som konsumtion av vilken vara som helst. Byråkrater väljer ut vilka konsulter som ska föreslå åtgärdsprogram som politikerna ska köpa och vilka företag som ska utföra verksamheten. Politiken blir som att leka affär och politikerna intar rollen som konsumenter. De anställda förutsätts inte kunna bidra med något utan bara lyda.

Efter 30 år med NPM ser vi ett samhälle som fungerar sämre. Trettio år av marknadsexperiment inom offentlig sektor har resulterat i en sjukvård som personal flyr från, socialarbetare som ropar på hjälp, poliser som löser allt färre brott, sjunkande skolresultat och en mängd andra problem. Sjukskrivningarna bland välfärdsarbetarna har ökat lika explosionsartat som välfärdskleptokraternas vinster.

Vi måste sluta tro att vi kan mäta kvalitet i siffror. Vi måste börja prata om andra värden än pengar. Vad det är för välfärd vi vill ha? Vi måste ha öppenhet och diskussion om det. Det finns resurser som inte används eller som används till sådant som inte ger välfärd.  I motsats till vad Thatcher sa finns ett samhälle. Tillsammans kan vi göra skillnad.  Vi måste värna demokratin.

Vi behöver inte ISO 26000 en standard för samfunnsansvar,  vi behöver demokratiska diskussioner och demokratiska beslut.  

Kerstin Eldh  2016-11-14

 

 

 

Tips andre om artikkelen

Send til flere mottakere med komma mellom adressene


smartedit