Av Helene Bank, Spesialrådgiver i For
velferdsstaten
Andre artikkel i For velferdsstatens artikkelserie
«Ta
tjenestene tilbake!«
Å drive tjenester i egen regi er normaltilstanden for det
offentlige. Det er derfor vi har politikk og offentlige sektor.
Rettigheter og universell tilgang til grunnleggende tjenester i
samfunnet, uavhengig av inntekt, klasse eller bosted, har aldri
kunnet bli sikret av markedet. Markedet leverer på grunnlag
av kjøpekraft. Kollektiv transport, kringkasting, telenett,
elektrisitet, helse, utdanning, vannforsyning m.m., kan ikke
fordeles etter kjøpekraft. Er rettighetene universelle, er
det også avgjørende at fordelingen gjøres uten
at private aktører får profittere på de
kjøpesterke og geografisk sentrale deler av markedet, mens
det offentlige må betale for de med lave inntekter eller fra
grisgrendte områder. Det handlingsrommet internasjonale
avtaler gir, må derfor brukes maksimalt, samt utvides gjennom
aktive politiske valg.
Til tross for at Soria Moria erklæringene (både fra
2005 og -09) har slått fast at den rødgrønne
regjeringa skal gå ”imot konkurranseutsetting og
privatisering innenfor viktige velferdsområder som helse,
utdanning og omsorg”, og at ”fornyelse og
utvikling er nødvendig for å unngå privatisering
og kommersialisering av velferdstjenestene”, finnes det
ingen offentlig veileder eller informasjonstjeneste som gir
råd om hvordan politikere og forvaltning kan unngå
anbudshysteriet, og dermed skjerme offentlig sektor fra
privatisering og konkurranseutsetting. Det finnes heller ingen
offentlig informasjon om hvilke fordeler bruk av offentlig egenregi
kan ha.
De siste årene har det vært et overveldende fokus
på det offentlige som innkjøper, kunde og
markedsaktør. Kanskje ikke så rart, etter som det
offentlige kjøper private varer og tjenester for om lag for
330 milliarder kroner årlig. Men sett i lys av at tjenester i
offentlig regi beløper seg til om lag 535 milliarder kroner
i 2009[i], er det desto mer besynderlig at det
ikke er noe fokus på rammene og betingelsene for å
drive offentlig virksomhet i egenregi[ii].
Fokuset på anbudsregelverket for offentlige anskaffelser
er overdimensjonert. Mediefokus og politisk harme over eventuelle
avvik overgår nesten alle andre regelbrudd i norsk
offentlighet. Stadig skjerpete regelverk, hurtigarbeidende
klagenemnd for private tilbydere, veiledere fra flere departement,
egen informasjonsside og kurs hos direktoratet for fornying og IKT
overskygger totalt det handlingsrommet som er for fortsatt
offentlig egenregi. I boksen på slutten av denne artikkelen
finne dere en kort oversikt over myndighetenes tiltak for å
sikre konkurranse i det offentlige.
Dette enorme misforholdet, med omfattende informasjon om
anbudsregelverk, men nesten ingenting om offentlig egenregi, bidrar
til at stadig flere offentlige tjenester skyves i retning av
konkurranseutsetting og outsourcing. Dermed ender stadig
flere skattekroner opp som privat avkastning/profitt. Angsten for
å bryte anbudsregelverket er blitt betraktelig sterkere enn
kunnskapen om alternativene.
Det er verdt å merke seg at det ikke er etablert noe
tilsyn eller veileder for å ivareta offentlige tjenester i
egenregi – med vekt på demokratiske rettigheter, rett
til informasjon, samt rett til medvirkning i beslutninger som
angår oss. Det eksisterer heller ikke noen hurtigarbeidende
klageordning for innbyggere som mener at private urettmessig har
fått levere offentlige tjenester med dårligere arbeids-
og lønnsbetingelser, eller at beregninger av
påståtte innsparinger ved konkurranseutsetting eller
offentlig-privat samarbeid (OPS) ikke er dokumentert. Burde det
ikke være kontroll med at det er politisk styring og
prioritering av tjenestene, at det ikke etableres private
sugerør i de offentlige kassene, og at ikke politikere som
har bedt om, og fått, tillit, fraskriver seg ansvar for at
offentlige oppgaver gjennomføres.
Uklare definisjoner i handelsavtaler gir
handlingsrom
Særlig sterk er angsten for
å bryte med EUs anbudsregler for offentlige anskaffelser, men
EUs uklare definisjon av offentlige tjenester gir et stort
handlingsrom til å unngå anbudstvang.
Den norske EU-delegasjonen understreker i en rapport i
2007[iii] at ”medlemslandene som
følge av EUs nærhetsprinsipp har stor frihet til selv
å definere hvilke tjenester de anser å være av
allmenn interesse og hvordan de skal finansieres,
organiseres og utføres, samtidig som EU-lovgivningen
oppstiller visse rammer medlemsstatene må forholde seg til
der tjenestens økonomiske karakter er sentral”. Videre
at ”EU-lovgivningen for konkurranse, offentlig støtte
og offentlige anskaffelser kun får anvendelse på
tjenester av allmenn økonomisk interesse, en
avgrensning som kan være uklar, noe som gjør at det i
dag i stor grad er rettspraksis som fastlegger grensene
for hva som faller inn under de ulike
tjenestebegrepene.”
Definisjon på offentlige tjenester i
EU har etablert sine helt egne definisjoner av det vi
Tjenester av allmenn interesse kan være slike
Tjenester av allmenn økonomisk interesse er
I tillegg opererer de med sosiale tjenester av allmenn
Et sentralt moment for å avgjøre om en tjeneste er |
I følge EU-kommisjonen er det i stor grad offentlige
myndigheters ansvar å avgjøre art og rekkevidden av en
tjeneste av allmenn interesse. ”Det blir dermed i praksis
opp til medlemslandene hvordan håndteringen av tjenester av
allmenn interesse skal foregå, – om tjenesten skal leveres av
myndigheten selv (egenregi) – eller
konkurranseutsettes”, skriver den norske EU-delegasjonen
i Brussel.
En slik tolkning understreker behovet for at en
rødgrønn regjering, som i sin
regjeringserklæring har lovet innbyggerne å
”føre en aktiv Europa-politikk, jobbe
målrettet for å ivareta norske interesser i forhold til
EU”, følger opp og definerer offentlige tjenester
i Norge. Å drive i ”egenregi” betyr å unnta
tjenestene fra EUs konkurransepolitikk og Lov om offentlige
anskaffelser. Under EU-retten kreves det imidlertid at visse
betingelser er oppfylt. Se notat ”Tilbud
av offentlige tjenester og bruk av «egenregi«[iv]. Det at det ikke finnes en fast definisjon, gir
EF-domstolen en rett til å overprøve den nasjonale
praksis. Av og til faller det positivt ut for offentlig
egenregi.[v]
Skjerming av offentlig sektor i Verdens
handelsorganisasjon (WTO)
Det har vært heftig
debatt i mange land om WTOs tjenesteavtale (GATS-avtalen) bidrar
til å tvinge fram konkurranseutsetting, privatisering og
liberalisering av offentlige tjenester. Det har utviklet seg
omfattende folkelige kampanjer, både nasjonalt og
internasjonalt, for retten til å styre de grunnleggende
offentlige tjenestene.
Definisjon av offentlige tjenester i WTO
Offisielt hevdes det[vi] at offentlige GATS dekker ikke «tjenester som innebærer å
Men unntaket er avgrenset slik: Det gjelder «enhver tjeneste som verken tilbys på
Det kan bety at dersom det tilbys tjenester på kommersiell |
Det har ikke vært mulig å få en offisiell
tolkning av regelverket i tilfeller der det finnes en privat
leverandør, eller f.eks. om hvorvidt egenandeler gjør
at en tjeneste skal regnes som kommersiell. Det er også
usikkert om private leverandører av offentlige tjenester kan
kreve rett til offentlige bevilgninger på linje med
offentlige leverandører i samme sektor[vii]. WTO-sekretariatets direktør for
tjenesteforhandlingene kunne i møte i Utenriksdepartementet
bekrefte at usikkerheten antakelig vil måtte avgjøres
i tvisteløsningsorganet i WTO, men at det beste hadde
vært om WTO-medlemmene hadde kommet til en såkalt
”felles forståelse” av den aktuelle
bestemmelsen.
Norge har ikke lagt helsesektoren inn under GATS-avtalen. Dersom
myndighetene likevel gir et selskap fra et annet WTO-medlemsland
anledning til å åpne et privat sykehus i Norge, kan
regelen om likebehandling (det som i WTO-språket kalles
bestevilkår) tre i kraft. Da må myndighetene
”omgående og uten krav” tillate selskap fra et
hvilket som helst WTO-medlemsland å etablere seg i Norge
– med samme rammebetingelser som den første investor
(GATS Art. II.1).
I Norge førte press fra fagorganisasjoner og andre
frivillige organisasjoner til at de rødgrønne i
regjeringserklæringene både i 2005 og i 2009 stadfestet
at Norge ”ikke skal gå inn for en WTO-avtale som
kan presse fram privatisering av offentlige tjenester”.
Vi mangler imidlertid en klar definisjon av hva offentlige
tjenester er fra regjeringa. En slik klargjørende definisjon
vil være avgjørende for å kunne skjerme
offentlig sektor fra anbudshysteri og privatisering. Det er derfor
all grunn til å øke presset på regjeringa for en
slik klargjøring.
Hysteri om offentlige anskaffelser
Lov om offentlige
Konkurransetilsynet er
Klagenemnda for offentlige
En ny offentlighetslov trådte i kraft i 2009. Det
Veileder fra
«Frihet til å
Direktoratet for forvaltning og
«Håndhevelse av offentlige
Momsklagenemnda gir |
[i] http://www.ssb.no/emner/09/01/knr/tab-01.html
[ii] Bank, Helene, 2010: Tilbud av
offentlige tjenester og bruk av «egenregi».
http://www.velferdsstaten.no/Tema/Privatisering/Konkurranseutsetting/?article_id=48663
[iii]
http://www.eu-norge.org/PageFiles/349435/091004_Rapport_om_tjenester_av_allmenn_interesse_-_FINAL.doc
[iv]
http://www.velferdsstaten.no/Tema/Privatisering/Konkurranseutsetting/?article_id=48663
[v] I saken Stadtreinigung
Hamburg (C‑480/06),
mente EU–Kommisjonen at fire samarbeidende tyske
distrikter burde ha benyttet EUs anbudsprosedyrer da de inngikk en
avtale med ’Stadtreiningung Hamburg’ om
sluttbehandlingen av avfall. EF-domstolen viser imidlertid i sin
dom bl.a. til at samarbeidet mellom de fire distriktene var
etablert for å løse en offentlig oppgave de alle var
pålagt å utføre. Det refereres i dommen
til at det i EU-retten ikke stiller spesielle krav til hvordan
offentlige myndigheter skal organisere en offentlig tjeneste og at
det er adgang til å gi et slikt oppdrag, uten
å benytte anbudsprosedyrene til et interkommunalt
selskap.
[vi] Utenriksminister Jagland, 28. mars
2001, til Stortinget. www.stortinget.no/stid/2000/s010328-01.html.
Det har ikke vært mulig senere, eller i noe land, å
få noen annen tolkning, Myrian Vander Stichele, Somo,
Nederland personlig kommentar, november 2009.
[vii] Bank, Helene ”003: Til
tjeneste for hvem?
http://www.velferdsstaten.no/Tema/Globalisering/Handelspolitikk/?article_id=44998
[viii] Lov 16. juli 1999 nr. 69 om
offentlige anskaffelser. Ny forskrift i medhold av loven, jf.
forskrift 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser. Den nye
forskriften trådte i kraft 1. januar 2007.
http://www.lovdata.no/cgi-wift/wiftldles?doc=/app/gratis/www/docroot/all/nl-19990716-069.html&emne=lov*%20om*%20offentlige*%20anskaffels*&
[ix] NOU 2000: 19 Bør offentlig
sektor eksponeres for konkurranse? En gjennomgang av nasjonale og
internasjonale erfaringer. Se blant annet mindretallets kommentarer
i sammendrag
http://www.regjeringen.no/nb/dep/fad/dok/nouer/2000/nou-2000-19.html?id=117394
[x]
http://www.kofa.no/PageFiles/1888/%c3%85rsrapport%202009-%20endelig%20(2).pdf
[xi] Kofa statistikk http://www.kofa.no/no/Statistikk/?month=0&year=0
[xii]
http://www.regjeringen.no/nb/dep/fad/dok/veiledninger_og_brosjyrer/2006/veileder-til-reglene-om-offentlige-anska/veileder-til-reglene-om-offentlige-anska.html?id=476384
[xiii] Frihet til å velge –
brukervalg i kommunal tjenesteyting. En veileder basert på
erfaringene i et nettverk av norske kommuner 2002–2004.
http://www.regjeringen.no/upload/kilde/krd/bro/2004/0008/ddd/pdfv/206062-frihettilavelge.pdf
[xiv] NOU 2010:2 Håndhevelse av
offentlige anskaffelser.
http://www.regjeringen.no/nb/dep/fad/dok/nouer/2010/NOU-2010-2.html?id=600370
[xv] EU direktiv om håndhevelse
av konkurranse i offentlige anskaffelser.
http://www.regjeringen.no/nb/dep/fad/dok/nouer/2010/NOU-2010-2/25.html?id=600635
[xvi]
http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/aktuelt/nyheter/2009/ikke-omgjoring-av-vedtak-om-hjemmehjelps.html?id=573957
[xvii]
http://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Publikasjoner/Innstillinger/Odelstinget/2008-2009/inno-200809-120/6/