Skrevet av Linn Herning, historiker og daglig leder i For velferdsstaten, og Ola Innset, doktorgrad i historie
«Heller kjapp og privat enn offentlig og lat», lød et høyresideslagord på 1980-tallet. Tross gjentatte angrep har velferdsstaten likevel overlevd opp til vår egen tid, og ettersom de offentlige utgiftene som andel av BNP stadig går opp, er det vel trygt å si at privatiseringen ble slått tilbake? Vel, det kommer an på hva man mener med begrepet «privatisering».
Milliardær Christen Sveaas finansierte en stund en tenketank kalt «Fremskrittspartiets Utredningsinstitutt», som produserte pamfletter, rapporter og utredninger, ofte om privatisering. Lenge før han ble USA-ekspert, var det Jan Arild Snoen som sto for mye av instituttets virksomhet for å amerikanisere den norske velferdsstaten. I 1989 produserte han utgivelsen «Privatisering av kommunale tjenester – teori, praksis og taktikk». Pamfletten kan leses på nb.no, og oppklarer en stor misforståelse: Privatisering handler ikke kun om salg eller avvikling av offentlig virksomhet. Dette er bare to av de ni ulike metodene Snoen lister opp for å oppnå privatisering, og de andre inkluderer blant annet anbud, stykkprisfinansiering og bruk av konsulentselskaper – organisasjonsformer som i dag er utbredt i den visstnok ikke privatiserte norske velferdsstaten.
Frp gikk i regjering for første gang i 2013, og i regjeringserklæringen de skrev sammen med Høyre og Venstre, fikk vi en bedre oppsummering av hva privatisering grunnleggende sett handler om: «Regjeringen mener i utgangspunktet at produksjon av velferdstjenester skiller seg lite fra andre tjenester. Bruk av konkurranse stimulerer til verdiskaping, bedre tjenester og effektivisering. Det er derfor helt nødvendig at konkurranse blir et gjennomgående element i offentlig virksomhet.»
Forestillingen om late offentlige ansatte er gjentatt i utallige anekdoter, men har også en mer teoretisk underbygning i ideen om at markedskonkurransen påskynder markedsaktører til innsats og innovasjon. Derfor oppsummeres gjerne såkalt «New Public Management» (NPM) som et forsøk på å gjøre offentlig sektor mer lik privat sektor. Men hva gjør det egentlig med offentlig sektor når konkurranse gjøres til overordnet styringsprinsipp? Forskjellen fra 70-, 80-, og 90-tallet, da ulike former for markedskonkurranse og kvasi-markeder først ble introdusert innen offentlig sektor, og all kritikk ble avfeid som bakstreversk skremselspropaganda, er at vi i dag kan undersøke de reelle konsekvensene for virksomhetene og deres muligheter til å utføre sine samfunnsoppdrag. Velferdsstaten har selvfølgelig aldri vært perfekt eller problemfri, og de mange reformene vi har vært gjennom, har vært motivert av ønsker om å løse helt reelle problemer. Vår påstand er at de mange ulike måtene konkurranse har blitt forsøkt gjort til styrende prinsipp i velferdsstaten på, gjør at man kan spørre seg om det gir mening å omtale offentlig sektor som «offentlig» lenger.
Hva er egentlig offentlig sektor? Er sykehusene offentlig sektor? Ja, hvis man mener «offentlig eid». Nei, hvis man derimot mener «drevet som offentlig forvaltning». Fra helseforetaksreformen i 2002 er sykehusene drevet etter forretningsprinsipper, noe som blant annet vil si at de ulike helseforetakenes mange enheter hver for seg drives etter bedriftsøkonomiske lønnsomhetsregnskap og med lite folkevalgt styring. Er politiet offentlig sektor? Ja, dersom man med det mener at politiet er finansiert over skatteseddelen og demokratisk kontrollert gjennom politiske vedtak. Men kan dagens mål- og resultatstyringssystem fungere parallelt med en helhetlig og forvaltningsmessig politisk styring av offentlig sektor?
Ser man for eksempel på barnehager eller barnevern, vil man finne at over 50 prosent av virksomhetene er privat eid. Er barnehager da offentlige? Dette går selvfølgelig også den andre veien. Fortsatt eier staten og kommunene hele eller deler av virksomheter som opererer i et helprivat marked, slik som for eksempel Telenor, Equinor og en lang rekke kraftselskaper. Stat og kommune er også store aktører på eiendomsmarkedet, og både statlige og kommunale foretak konkurrerer med private innenfor tjenester som renovasjon, reinhold eller parkering.
Dersom man ser nærmere på konkurranseutsatte velferdstjenester, vil man også se at kommunale virksomheter som har fått fortsette driften fordi de har vunnet anbudsrunder mot private selskaper, også er blitt transformert i møtet med markedskonkurransen. Skillet mellom «offentlig» og «privat» er på ingen måte like opplagt som vi gjerne antar. Nettopp dette er kanskje det viktigste resultatet av 30–40 år med NPM.
En tilstøtende utvikling til NPM er mål- og resultatstyring (MRS), som har en enda lenger historie enn NPM. Alt dette handler ikke direkte om markedsretting, men deler av målstyringa har definitivt blitt sterkt påvirket av ønsket om å etterligne det private næringsliv. Ved å skape et konkurransepress som minner om det man finner blant bedrifter, har målet vært høyere effektivitet også i deler av offentlig sektor uten private markedsaktører. Men hva er effektivitet i offentlig sektor? Der bunnlinja til en bedrift er relativt enkel å måle, er suksess i offentlig sektor er vanskeligere å tallfeste. Under de evinnelige omstillings-, digitalisering-, sentralisering- og standardiseringsprosessene i offentlig sektor ligger et sentralt premiss: Produksjonen skal opp, og det antas at man har mye å lære av virksomheter som opererer under markedets konstante konkurransepress. Men her hopper man elegant over grunnproblemet: Hva er det man produserer, og hvordan måler man det egentlig? Det er selvfølgelig viktig å telle ting og å ha god økonomistyring også i offentlig sektor, men populære styringsprinsipp som «målbarhet og «resultatbasert ledelse» er ikke hvilken som helst styring etter mål. Det er en styringsform som forutsetter at all aktivitet kan brytes ned til klare måltall som deretter kan evalueres slik at virksomheten kan ledes i riktig retning. Problemet med de delene av samfunnet som vi tidligere valgte å organisere etter forvaltningsprinsipper, er at nytten av dem ikke lar seg måle gjennom såpass enkle markedssignaler som balansen mellom inntekter og utgifter.
Da må man finne nye målenheter som kan tallfestes, og gi et inntrykk av at man finner tilsvarende klare fakta som inntjeningstall. Men saksbehandling hos Nav blir aldri det samme som salg av bakervarer, og dermed er det rett og slett feil at «produksjon av velferdstjenester skiller seg lite fra andre tjenester», slik regjeringen hevder. Høyre-økonomene Christine Meyer og Victor Norman understreker nettopp dette i sitt nylige oppgjør med NPM i boka «Ikke for å konkurrere». En annen som har formulert dette godt, er tidligere forsvarssjef Sverre Diesen. Til Minerva uttalte han i 2013: «[K]anskje det rett og slett ikke lar seg gjøre å måle effekten av tjenesteyting i offentlig sektor med et mål som både er aggregert nok til å være interessant, og presist nok til å være gyldig.»
En lettvint måte å forstå dagens Frankenstein-monster av en velferdsstat på er at det er blitt en dårlig blanding av offentlig byråkrati og markedets hensynsløshet – det verste fra to verdener. Den økte byråkratiseringen er ikke en etterlevning fra tidligere tider, men en direkte konsekvens av forsøket på å organisere offentlig virksomhet etter markedsprinsipper. Dagens styringssystem i offentlig sektor kjennetegnes av troen på markedsmekanismer, utformet og kontrollert av et ekspertstyre. Grunnsteinen i markedsteknokratiet der anbud og konkurranseutsetting fortsatt ikke har gjort sitt inntog, er at ledelsen gjennom ulike former for mål- og resultatstyringssystemer kan fremskaffe objektiv resultatinformasjon, og at enhetene dermed kan konkurrere om å oppnå best resultat. Tanken er at denne konkurransen skal skape en dynamikk som er til alles beste, men uten objektiv resultatmåling kan ikke dette systemet fungere. Da kan det være vanskelig å se at det hviler på et grunnleggende feilaktig premiss. For i motsetning til i private bedrifter der resultatet måles på bunnlinja, er det både umulig og uhensiktsmessig å finne objektive mål på resultatene i offentlig sektor. Istedenfor å innse dette, har man brukt de siste tiårene på å forsøke å tilpasse terrenget til kartet. Resultatet er et maltraktert terreng og et meningsløst kart.
I utgangspunktet ble privat sektor styrt av konkurranse og markedskrefter, mens offentlig sektor var styrt av politiske prioriteringer slik de kom til uttrykk gjennom demokratiet. De mange reformene den norske velferdsstaten nå har gjennomgått, har imidlertid forsøkt å gjøre nettopp konkurranse til en gjennomgående drivkraft i offentlig sektor, noe som gjør at dette skillet mister noe av sin gyldighet.
Det er banalt å måtte si det, men formålet med offentlig sektor er å oppnå politiske mål som ikke kan løses innenfor privat sektor. For eksempel er det ikke et problem å fremskaffe gode sykehus eller skoler gjennom private løsninger. Problemet er at det private vil prioritere lønnsomme og betalingsvillige kunder, slik at vi ikke oppnår et politisk mål om lik tilgang og tilbud for alle.
De siste 40 årene har så å si alle reformer i offentlig sektor handlet om å viske ut skillene mellom hvordan offentlig og privat sektor fungerer. Resultatet er at offentlig sektor ikke lenger er en sfære som blir styrt etter andre premisser enn det private næringsliv. Gjennom både konkurranseutsetting og innføring av kvasi-markeder uten private bedrifter har offentlig sektor i realiteten blitt snikprivatisert. Ikke engang Fremskrittspartiet har tatt til orde for «full privatisering» av velferdsstaten, det ville vært et ekstremt upopulært standpunkt og blitt motarbeidet kraftig. Som man kan lese i privatiseringstilhengernes egen litteratur, finnes det imidlertid mange måter å privatisere på. Gjennom flere tiår med reformer har vi fått en snikprivatisering som har gjort offentlig sektor langt mindre «offentlig» enn det den pleide å være.
Innlegget sto på trykk i Klassekampen 10.11.2020.