Det hele startet i 2009 da ABF ble foreslått som
organisasjonsmodell av et konsulentselskap, Agenda utredning og
utvikling AS, som kommunen hadde leid inn. De foreslo blant annet
å:
- opprette et nytt ”ledersjikt” (sic!) i kommunens
hjemmetjenester for å gi klarere retningslinjer - ”informere dem med lavest hjelpebehov om andre tilbud som
kan ivareta deres behov” - innføre aktivitetsbasert finansiering (ABF) for å
sørge for mer effektiv drift
Anbefalingene ble raskt fulgt opp, og ABF innført. Det
ble laget bestillerkontor og utførerenheter i
hjemmesykepleien og i hjemmehjelpa. Etter noen års drift har
ordningen nå blitt evaluert av kommunens saksbehandlere.
Selv om modellen har fått et originalt navn, er det
ingenting nytt i ABF. I Stavanger kalles modellen eksempelvis for
”aktivitetsbasert inntekt” (ABI). Der har
ansatte allerede slått alarm om at skjemaveldet som
følger med stjeler av tida som skulle blitt brukt på
de pleietrengende. Flertallet av Bergens politikere mener likevel
at ABF en suksess. Det er kanskje ikke så rart med tanke
på hvordan saken har blitt framstilt i evalueringen som
bergenspolitikerne fikk til behandling.
Vi har gått gjennom evalueringen, og er lite imponert over
hvordan en av kjernevirksomhetene i kommunen behandles.
Evalueringen baserer seg ensidig på et noen få ting som
kan måles og veies, og går overhodet ikke inn på
hvordan hjemmehjelper, hjemmesykepleier og innbyggere faktisk blir
berørt. Se bare her:
- Evalueringen viser at ”produksjonsmengden”
i hjemmesykepleien har gått opp fra 2008 til 2010. Det
største problemet med tallene her, er at hele utgangspunktet
for beregningen er basert på anslag, og ikke faktiske
observasjoner. Dette påpekes også i evalueringen. De
aktuelle tallene er tilgjengelig for 2009 og 2010, men for 2008 har
forfatterne av evalueringen måttet anslå et tall. Til
tross for alle disse forbeholdene og antakelsene slår
evalueringen fast at ”produksjonsveksten” er
1,7 prosent i perioden. Og dermed kan det i evalueringen slås
fast at ”det ytes mer tjenester i 2010 enn i 2008”. Det
må være litt rart å lese for alle de som har
mistet hjemmesykepleien i samme periode. Antall mottakere av
hjemmesykepleie gikk nemlig ned i samme periode. - Evalueringen viser også at
”ressursinnsatsen” har gått ned i
perioden. Akkurat dette er enkelt å måle: Det er bare
å se på lønnsstatistikken, og utgiftene til
lønn har jo gått ned i Bergen. - Dermed har kommunen to tall som til sammen kan gi et tall for
effektivitet. Effektiviteten måles ved følgende
ligning: dividere produksjonsmengde med
ressursinnsats. Resultatet blir, basert på de
tallene vi har diskutert over, 4,2 prosent høyere
effektivitet på bare to år. - Dette tilsvarer, i følge sakspapirene, en
årlig besparelse på 26,5 millioner
kroner.
Verken tallet 4.2 prosent eller 26.5 millioner kroner sier oss
noe meningsfullt: Det er liten grunn til å tro på
verken effektivitetsveksten eller at Bergen kommune hadde brukt
26,5 millioner kroner mer uten ABF.
Fornøyde brukere?
Det som kanskje skapte mest begeistring i korridorene i Bergen
bystyre, er nok likevel at evalueringen kan fortelle oss at
brukerne er veldig fornøyde med ABF. Det eneste problemet
med denne konklusjonen, er at kommunen ikke har spurt en eneste
bruker om hvor fornøyde de er med den nye ordninga
Hvordan ble det da gjort? Jo, i følge evalueringen kan
man anslå brukertilfredshet ved å se på
utviklingen i grunnbemanningen. Og den gikk opp med 2
prosent i perioden 2008 til september 2011. Dermed må jo
brukerne være fornøyde. Interessant nok er
økningen i grunnbemanninga i perioden 2008-2010 på 5,6
prosent. Men så stuper den med 3,6 prosent i 2011. (Dette
blir til sammen 2 prosent økning over hele perioden.)
Enkelte skeptikere ville kanskje henge seg opp i den kraftige
nedgangen i faste ansettelser i 2011. I følge byrådets
logikk må jo brukertilfredsheten da ha stupt dette
året.
Ut fra denne evalueringen er det altså umulig å
få et inntrykk av hvordan kvaliteten i tjenestene har blitt
påvirket av ABF, eller hva de brukerne som har mistet sitt
tilbud mener om saken. Hjemmehjelpen har også vært lagt
inn under ABF, men det er bare hjemmesykepleien som er behandlet i
evalueringen. Dermed ser ikke hele ordninga ut til å
være evaluert.
At et slikt bestiller utfører-regime har uheldige utslag,
er ikke noe nytt. I Fana bydel finner vi et eksempel. Der er
avstandene mellom hver pleietrengende lengre enn i Bergen sentrum.
Men hensyn som avstand blir ikke tatt med i ABFs
rapporteringssystem, og dermed blir det mindre tid til hver pasient
for de tildelte kronene. Dette har vært en medvirkende
årsak til større arbeidsbelastning, høyt
sykefravær og stor andel vikarer i denne bydelen enn i
sentrum (Fanaposten 4. november 2011). Dette er helt i tråd
med anbefalingene fra Agenda, som mener at det er et mål i
seg selv å forenkle hva som rapporteres så mye som
mulig. Dermed oppstår det et dilemma mellom det å ha
enkle rapporteringssystemer og det å begrense tidsbruken
på rapporteringa.
Alternativet, altså å stole på at de ansatte
vet hva de gjør og dermed forbedre tilbudet i samarbeid med
dem, er åpenbart ikke en mulighet som verken det politiske
flertallet, eller konsulentbyrået har tenkt på.
Tall har den egenskapen at de øyeblikkelig framstår
som objektive sannheter. Det var dette NHO benyttet seg av da de i
fjor bedrev talljuks
for å fremme konkurranseutsetting i kommunene.
Direktør i NHO Service Petter Furulund oppsummerte
næringsforeningens feilberegninger med at de muligens ikke
var riktige, men ”det som skiller er at vi har
beregninger”. (Fra debatt 23. mai 2011) Problemet med
evalueringen som Bergen bystyre nettopp har behandlet og godkjent,
er akkurat det samme: Politikere stirrer seg blinde på det de
enkelt kan observere, mens virkeligheten ”på
bakken” blir ignorert.
Dokumenter i saken:
I menyen til høyre finner du både Agendarapporten
fra 2009 og evalueringen fra 2011 (som altså ble behandlet
januar 2012). Du kan også finne disse og andre dokumenter om
saken på Bergen kommunes sider:
Bystyrets behandling av saken januar 2012: http://www3.bergen.kommune.no/bksak/default.asp?c=63321&d=&day=13&u=BEBY&y=2012-1-23
Bystyrets behandling av saken i 2009 der konsulentrapporten blir
lagt fram:
http://www3.bergen.kommune.no/bksak/default.asp?c=63321&d=&day=13&u=BEBY&y=2012-1-23