Essay: Markedsstyringens konsekvenser i den offentlige velferdssektoren

Et velferdssystem som både kan gi befolkningen lik tilgang til gode tjenester og skape reelt rom for brukermedvirkning, må baseres på solidarisk fellesfinansiering og en demokratisk organisering med folkevalgt styring i samhandling med brukere, lokalsamfunn og ansatte. Et helhetlig syn på behandlings-, lærings- og utviklingsprosesser er også nødvendig for å gi folk mulighet til å påvirke og få hjelp i sammensatte situasjoner. Velferdstjenestene har imidlertid utviklet seg i motsatt retning. Tjenestene framstår for ofte som fragmenterte og systemtro framfor sentrert rundt menneskenes behov. Brukere forteller om maktesløshet i møte med systemene. De ansatte svarer i medbestemmelsesbarometrene at de har mindre innflytelse på arbeidsplassen. Hvordan kunne det skje?

En del av svaret ligger utvilsomt i markedsrettingen av offentlig sektor. Den nyliberale vinden som fikk fart etter den internasjonale økonomiske krisen på midten av 1970-tallet, førte nemlig velferdsstatene inn i en langt mer fragmentert, byråkratisk, rigid og silostyrt markedsmodell. Rettighetskampene fra 1960-tallet av gjorde at individuelle rettigheter var en større del av folks bevissthet og samfunnet enn før. Det var imidlertid ikke bare ungdomsgenerasjonen som mante til større individuell frihet; det gjorde også politiske eliter og kapital på jakt etter nye markeder. I samarbeid med ideologiske strateger børstet de støv av tidligere marginaliserte teorier om å organisere samfunnet etter markedsprinsipper. Haltende økonomier skulle reddes med svekkede faglige rettigheter, privatisering av offentlige oppgaver og effektivisering i offentlig sektor gjennom bruk av markedsmekanismer. Gulroten for prosjektet var et løfte om individenes frihet til å velge og frihet fra høye skatter og statlig regulering.

I tiden som har gått siden, har vi fått stadig flere rettighetsfestinger, og ord som «brukermedvirkning» og «samskaping» gjennomsyrer alt fra politiske dokumenter til offentlige debatter. Hva slags medvirkning eller valgfrihet endte vi egentlig opp med? I dagens velferdstjenester ser førstelinjene ut til å ha tapt maktkampen om utformingen av tjenestene. Dette er utgangspunktet for kravet om «tillitsreform». Hva er årsakene til at velferdens førstelinjer tapte, og hva er konsekvensene av det? Hvem har vunnet det de andre har tapt?

 

Finansialisering av velferden

Det nyliberale paradigmeskiftet symboliseres gjerne med valget av Ronald Reagan og Margareth Thatcher. I år er det 43 år siden Thatcher ble statsminister i Storbritannia. To år etter startet Reagens presidentperiode i USA. Disse regimenes nyliberale politiske prosjekter virker fortsatt og har antatt stadig nye former. I mange europeiske land, Canada, Australia og USA er velferdssektorene i økende grad utsatt for det internasjonal fagbevegelse og kritiske forskere og journalister kaller «kapitalisme på steroider». Nedgangstider for tradisjonell industri, finanskrisene og de siste årenes pandemi har gjort at kapitalen igjen søker seg til den fellesfinansierte velferdssektoren. I kombinasjon med statenes innstramming overfor offentlig sektor og vilje til å privatisere driften av de offentlig finansierte velferdstjenestene har nye og mer kyniske kapitalister toget inn i velferden.

Den globale fagforeningsføderasjonen Public Service International (PSI) driver et større internasjonalt prosjekt om privatisering og markedsretting av offentlige tjenester (Boys, u.d). Privatiseringen har forskjøvet maktbalansen mellom arbeid og kapital, demokrati og marked i kapitalens og markedets favør. Utviklingen kan være vanskelig å få øye på mens den pågår, men er tydelig etter rundt 40 år. Britiske myndigheters mulighet til å styre utviklingen i eldreomsorgen er for eksempel kraftig svekket. Ifølge PSI var 2 av 3 sykehjemssenger i Storbritannia offentlige i 1979, mens i 2017 var 1 av 20 senger offentlige. Sammen med privatiseringen har det også skjedd en finansialisering. Markedsandelene til rene finansielle investorer med profittformål, som private equityselskaper, hedgefond og banker, er voksende i de offentlig finansierte velferdstjenestene.

I Frankrike har journalisten Victor Castanet (u.d.) avdekket en stor skandale i verdens største multinasjonale sykehjemselskap Orpea. Selskapet har utsatt eldre og ansatte for svært dårlig behandling, drevet finansakrobatikk og misbrukt offentlige midler for å oppnå profitt. Direktøren har gått av etter beskyldninger om innsidehandel. Selskapet er en stor operatør også i Tyskland, Nederland, Belgia, Spania, Portugal, Østerrike, Italia, Sveits, Polen, Tsjekkia, Slovenia og Irland. Selskapet driver også i Brasil, Uruguay, Chile og Mexico. Finanssektorens økende andel av økonomiene, inkludert veksten av slikt eierskap i velferdssektorene, øker finanssektorens politiske makt. Det er en trussel mot demokratiet, fordi makt øker ikke; den kan bare flyttes. I Orpeas tilfelle er det avdekket tette bånd til fransk toppolitikk der ministere har vært med på å tilrettelegge for selskapets ekspansjon.

De finansielle strategiene og forretningsmetodene som er i sving i velferdssektorene, er nøyaktig de samme som i næringslivet ellers. LO-økonom Gøril Bjerkan (2022) beskriver tilstanden i deler av norsk barnehagesektor. Kjedene Norlandia, Læringsverkstedet og Trygge barnehager har solgt 450 barnehageeiendommer for til sammen 11,53 milliarder til henholdsvis det australske pensjonsfondet Wilhelm Capital (Norlandia) og Samhällsbyggnadsbolaget i Norden (SBB) (Læringsverkstedet og Trygge Barnehager). Nøkkelen til de høye salgssummene ligger i sale-leaseback-avtaler der barnehagene har forpliktet seg til høye husleier mange år fram i tid. Eierne av kjedene innkasserer ikke bare en høy salgssum, men i Læringsverkstedets tilfelle er det også avdekket at barnehagekjeden fikk aksjer i SBB. Går SBB godt – det vil si at det offentlige betaler kjeden, slik at de kan dekke de høye husleiene – sitter eierne også igjen med jevnlig utbytte fra aksjepostene. Denne metodikken i den lukrative eiendomssektoren er en utbredt forretningsstrategi i privatisert velferd over hele Europa, og internasjonal fagbevegelse kaller det for bendelormøkonomi. Det har blitt vanskeligere å kreve økte bevilgninger til velferden fordi folks skattepenger da vil mate denne «bendelormen».

 

Markedsstyring svekker brukermedvirkningen

Den intensiverte finansakrobatikken i velferden er det vi kan kalle den spisse, foreløpige enden av markedsrettingsprosjektet. Også innen den delen av offentlig sektor der det offentlige ikke bare finansierer, men også står for driften, har velferdsstatens grunnpremiss om å skille demokratisk styrte sektorer fra markedsstyring nærmest opphørt. Markeder med kommersielle aktører og offentlige kvasimarkeder har mange av de samme konsekvensene.

I Norge er det gjennomført betydelige endringer basert på de nyliberale idealene. Det har skjedd gjennom privatisering av offentlige oppgaver og ikke minst markedsretting innen offentlig sektor selv. Merkesteiner er opprettelsen av helseforetakene i 2002, barnehageforliket i 2003, barnevernsreformen i 2004, NAV-reformen i 2006 og rettighetsfesting av BPA (brukerstyrt personlig assistanse) i 2015.

I 2018 ba Stortinget regjeringen sette ned et utvalg som skulle se på de private aktørenes rolle i velferdstjenestene. Resultatet ble «Velferdstjenesteutvalget, NOU 2020:13», som beskriver en utvikling der det knapt var kommersielle private aktører inne i driften av de norske velferdstjenestene før tusenårsskiftet, til i dag, hvor de er inne på så godt som alle velferdsområder. Kommersialiseringen har økt, og de ideelle private aktørene som driver uten profittmotiv, er svekket i alle sektorer så nær som skole. Det blir flere utenlandske eiere, store kommersielle konsern og i tillegg finansielle oppkjøpsfond med bindinger til skatteparadis på eiersiden.

Avstanden mellom finansielle eieres mål og det offentliges formål med tjenestene skaper store styringsutfordringer. Muligheten til å følge pengene og dermed sikre en åpen demokratisk forvaltning av offentlige midler er tilnærmet fraværende. Velferdstjenestene lar seg ikke telle, måle og spesifisere i den grad at det offentlige sikres full kontroll. Det paradoksale er at i et forvaltningssystem burde dette vært et positivt kjennetegn, fordi det peker mot velferdstjenestenes egenart og evne til å tilpasse seg dem som trenger tjenestene. I nære tjenester skapes kvalitet nettopp gjennom fleksibilitet og individtilpassing, ikke gjennom nitid kontroll ovenfra. Kvaliteten i menneskenære velferdstjenester lar seg ikke kvantifisere og sammenligne i tall fordi mye av den skjer i de mange møtene fagprofesjonene har med dem de skal hjelpe. Dette utgjør mange ulike og individuelle møter mellom mennesker. I et markedsrettet system blir dette ukvantifiserbare et problem, og myndighetene forsøker å lage kontrollregimer som kan svare til velgernes krav om at skattepenger skal anvendes på rett måte.

Forsøkene på reguleringer øker styringskostnadene, er byråkratiske og får store konsekvenser. Rigiditeten i markedsstyringen svekker demokratisk mulighet til påvirkning, befolkningens, de ansattes og brukernes mulighet til å medvirke og tilliten til førstelinjene. Over tid har det blitt mindre viktig hvor stort innslag av kommersielle aktører som finnes i hver enkelt sektor, fordi det offentlige selv har valgt å organisere sine tjenester etter markedstenkningens rasjonale om effektivitet, konkurranse og kvalitet gjennom måling og kontroll. Det er systemet, ikke de enkelte aktørene som er hovedproblemet.

Medvirkning på individnivå forutsetter en fleksibilitet i førstelinjene og at fagpersoner har et handlingsrom til å finne gode løsninger sammen med brukerne. Markedsrettede systemer i velferden virker til det motsatte. Fagutviklingen må svare til styringssystemene, og det gjør at standardisering i ulike kvalitets- og stykkprissystemer, programmer og indikatorer har blitt stadig mer dominerende. Det styres i mål og resultatstyrte bestiller-/utførermodeller hvor tjenestene stykkes opp i sine egne resultatenheter. Det brede samfunnsoppdraget skyves i bakgrunnen, og da blir også valgfriheten og medvirkningen mindre.

Styringssystemet, det bedriftsøkonomiske effektiviseringspresset og konkurransen fører til lav beredskap og lite rom for forebygging. «Just in time» er et effektivt økonomisk prinsipp for varebeholdning i en salgsbedrift, men ikke anvendt på velferd. Denne bedriftsøkonomiske tankegangen sperrer effektivt for en helhetlig samfunnsøkonomisk tankegang. Høyt belegg i helsetjenesten utfordrer god pasientbehandling i normaltid; under pandemier kan det gi full krise. I barnevernet har nedbyggingen av det offentliges egen kapasitet i barnevernsinstitusjoner og helsetjenesten ført til at når kriser oppstår, så finnes ikke andre løsninger enn å betale dyrt for det en kommersiell leverandør måtte tilby. Ungdommene har på formalplanet fått stadig økt rett til å medvirke til å finne rett hjelp, men hvor reell er egentlig medvirkningen i en sektor der det offentlige har som mål å konkurrere med kommersielle aktører etter «just in time»-prinsippet?

På det strukturelle styringsplanet kan en si at markedsstyringen fører til en pulverisering av samfunnsoppdraget og dermed også ansvaret. Overført til individene har samme forskyvning skjedd, vekk fra felleskapets ansvar til det individuelle ansvaret, fra strukturelle forklaringer til årsaker knyttet til det enkelte individ. Den avpolitiserte, terapeutiske kulturen preger samfunnet i stort, og i velferdstjenestene har markedsstyringen virket forsterkende snarere enn å være en motvekt. I førstelinjen blir vi alle vår egen resultatenhet, enten som elev, pasient eller bruker av velferdstjenester eller som ansatt.

Ole Jacob Madsen (2020) har skrevet om livsmestring, som har kommet inn i skolens læreplan. Skoleeleven skal lære seg å mestre sitt eget liv. Systemperspektivet og samfunnsansvaret skyves i bakgrunnen: Kan skolen drives slik at den bedrer sitt bidrag til livsmestringen? Det samme skjer i sosialpolitikken. Utviklingen er glimrende beskrevet i boken med den talende tittelen «Forvaltning av makt og moral i velferdsstaten: fra sosialt arbeid til arbeid med deg selv?» (Kroken & Madsen, 2016). Her stilles spørsmål som: Blir sosialarbeidere i større grad stående alene med ansvaret for klientene, uten støtte i kunnskap om at individuelle problemer også handler om sosiale vilkår som fattigdom, arbeidsløshet og utstøting? Og hvilke konsekvenser har mer bruk av evidensbaserte programmer og fastsatte prosedyrer for utøvelse av skjønn og for å ta moralske hensyn i møte med andre mennesker?

Grovt forenklet så presses den felles innsatsen for å trygge familier, oppvekstsvilkår og fattigdomsbekjempelse i bakgrunnen, mens antallet foreldremestringskurs øker. Individualiseringen skjer samtidig som det er et stort misforhold mellom styringssystemets byråkratiske siloer og rigiditet og retorikken om samhandling, skreddersøm, valgfrihet og brukermedvirkning/samskaping.

 

Forretning og forvaltning

Margareth Thatcher er kjent for slagordene Every man is an island og There is no such thing as a society. Velferdsstatene bygde på et helt diametralt motsatt samfunns- og menneskesyn. Et helt sentralt premiss for utbyggingen av de nordiske velferdsstatene var at de opererte med et skille mellom forretning og forvaltning, privat og offentlig sektor. Olof Palme uttrykte seg sterkt om dette i et kjent sitat: «Den enkle og grunnleggende årsaken til at arbeiderbevegelsen har bygd opp en sterk offentlig sektor, er at det finnes behov som er så viktige at de ikke kan overlates til markedskreftene» (Östberg, 2016).

Dersom vi vil gjenreise en velferdsstat som styres demokratisk, gir borgerne reell medvirkning og fordeler etter behov, må vi gjeninnføre grunnpremissene, selve begrunnelsen for utbyggingen av offentlig sektor. Det må igjen skilles mellom forretning og forvaltning. Markedstenkning må erstattes av helhetstenkning og tillit til førstelinjene. Velferden må politiseres i den forstand at det må bli en annen balanse enn i dag mellom individenes ansvar og fellesskapets ansvar. Ordtaket sier at «det trengs en hel landsby for å oppdra et barn», ikke at barnet får oppdra seg selv.

Skrevet av Cathrine Strindin Amundsen, nestleder i For velferdsstaten

Artikkelen ble først publisert i Nordic Journal of Wellbeing and Sustainable Welfare Development, Vol. 1, Utg. 1, side 67-71.

 

Bla i arkiv

Forfatter: <a href="https://velferdsstaten.no/author/for-velferdsstaten/" target="_self">For Velferdsstaten</a>

Forfatter: For Velferdsstaten

Alliansen For velferdsstaten kjemper for å opprettholde og videreutvikle de velferdsgoder og rettigheter som er vunnet gjennom lang tids faglig og politisk kamp her i landet. Vi avviser undergraving, kommersialisering og markedsorientering av våre velferdsordninger.